随着2022年底建成全面预算绩效管理体系的任务完成，如何继续推动预算绩效管理向纵深方向发展，成为了新时期的财政课题。财政预算绩效评价作为预算绩效管理的重要手段，需要比以前更有作为，但目前的财政评价存在诸多瓶颈，影响着绩效评价效应的发挥。例如，评价结果适用性弱、评价问题整改率低、评价介入时机不佳、合规性检查向效果性评价过渡不足等。本文聚焦如何破解瓶颈问题，健全完善绩效管理体系，推动评价工作走深走实。在此，我们运用创新思维、辩证思维，大胆破除妨碍财政事业发展的思维定势，提出迭进式评价集约化运行模式，期望能系统解决综合问题，为推进预算绩效管理改革提供参考借鉴。
(相关资料图)
（一）解决评价结果“隔年应用”问题
现行模式下，由于当年所评价的项目是上年的，而当年的预算已经开始执行，评价结果可应用的预算年度与报告年份是“隔年”关系，项目一年里会发生很多变化，结果应用的适用性降低，公信力不足，既不易被单位认可，预算又不好使用。而迭进式评价集约化的结果应用分成两次供预算使用，第一次是事中报告，第二次是事后报告。事中报告能及时的把事中结果信息提供给预算使用，来年事后结果可作为补充参考。迭进评价模式能更好地契合年度预算编审工作，形成评价结果高效使用的良性氛围。
（二）解决评价链条发展不均衡问题
目前，财政和预算部门对于绩效管理的关注重点普遍在事后评价（包括相应的结果应用），事后绩效评价成为了实现全面实施预算绩效管理的重点关注内容和主要方法之一，对事前阶段的绩效管理重视程度次之，对事中阶段的评价管理及结果应用话题就更鲜有提及。而迭进式评价集约化模式，财政可“提前进点”，适时介入评价项目的事中阶段，对项目绩效给予适度干预，一定程度上有利于改善评价工作事前事后两头沉、事中环节薄弱的现状。
（三）解决事后评价介入时机不当的问题
事后评价介入过早或过晚会直接影响评价效率和质量。首先，由于事中与事后的边界较为模糊，虽然目前的事后绩效评价以预算执行结束作为介入时间，但未免过于笼统。现实工作中，很多是开展事后评价时才发现有的尚未完工，有的资金尚未全部到位，有的虽完工但验收尚未通过，有的已通过验收但资金还没到位等各种情况，导致传统财政事后评价介入项目的时机较为随意，很难保证是评价最佳时点。其次，由于事后评价没有前期工作基础，导致事后单次评价即使发现问题时也只能“硬着头皮评下去”。而迭进式评价集约化模式的解决办法是定位“事中评价是基础、事后评价是升级”，事中适度介入打底，事后评价作为配套，事后评价可采用相对较简易的工作程序，只需把尚不能或无法在事中完成的工作做好，令事后评价成为事中评价的一个有效补充和层次进阶。
（四）解决从合规性检查向效果性评价理念过渡的问题
有的项目效果的显现可能需要较长时间，那么抓住、用好事中介入的宝贵机会，可以精准把脉，科学预测项目效果的显现时期，从而确定最适宜的事后评价启动时间。再者，事中介入能解决单位对接、资料收集、即查即改等基础性问题，事后评价能将工作重点放在关注和研究效益效果评价上，继而提升事后评价的质量水平。所以，迭进式评价集约化使绩效评价从现状侧重对开支规范性的检查，向能更加注重效益效果的评价理念过渡的更充分和合理。
（五）解决评价报告问题整改效能低的问题
现行事后评价中即使能够发现问题和漏洞不足，也已经形成既定事实，很多事项已经无法整改，很多损失难以挽回。而迭进式评价集约化模式，对于整改方面具有“双保险”特性——事中评价时即对应整改的事项提出要求，进行督导，不但会即查即改问题，还会使一些问题化解于萌芽之中。事后评价阶段在完成其他工作的同时，可以作为对事中评价发现问题是否整改到位的一次“回头看”，通过实地进行二次督导，切实提高敦促单位整改的成效和力度。“双保险”特性构筑更扎实的资金绩效“安全屏障”，保障财政资金安全运行。
（六）解决不协调不统一的问题
从广泛角度和个体角度两方面看。广泛角度能够基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效体系,较好形成事前评估、事中监控、事后评价、评价结果、结果应用等全链条管理机制。但个体角度来看同一项目的事前、事中、事后等各过程和各自结果相互之间应构成的应用传导链尚呈现不完整和孤立状态。首先各环节不完整，同一项目，有的只有事前环节，有的只有事中环节，有的只有事后环节。其次各环节孤立，同一项目实施事前、事中、事后评价不能顺畅衔接。而迭进式评价集约化模式因为秉持统筹协调一体化的方式方法，能够有效解决这一问题。
（七）解决构建正向引导型的财政绩效评价策略问题
现行预算绩效管理体制下，部门单位有从事后评价“倒逼”完善改进绩效管理（包括事前评估和事中监控）的普遍倾向。单位收到财政事后评价报告后，才去尝试整改之前的问题，并表态要把其他阶段、其他项目管好。虽然这种逆向的倒逼路径对完善部门单位绩效有一定作用，但这更适合作为一种查漏补缺的弥补措施。应建立更为积极有效的“正向”绩效管理模式，而迭进式评价集约化模式正符合这一要求。
（八）打造财政“大绩效”理念格局
迭进式评价的事中介入，相当于将绩效评价“关口”前移，提升项目整体时效性，更有利于项目绩效向好发展。而当前绩效评价过于注重事后评价问效，有为评价而评价、为找问题而评价的倾向，通过评价结果削减收回资金甚至取消项目。本文认为，绩效管理的目的不应止于此，应树立财政“大绩效”理念格局，发挥评价对项目绩效的引导作用，提高绩效主体防风险能力，引导预算资金运行于正常轨道。
二、迭进式评价集约化模式的核心思路、运行机理围绕以上问题，笔者从优化评价结构出发，针对以财政为主体的评价链条合理性及事中与事后环节的融合衔接进行探究，以系统集约化理念，提出迭进式评价集约化运行模式，更大化发挥绩效评价效用。
（一）迭进式评价集约化模式的核心思路
以系统观念出发，着眼优化评价结构，统筹绩效链条事中事后两个阶段有效衔接、有机融合，打破传统将事中事后分割为两过程的定式思维，使事后评价重心前移，适时嵌入事中阶段，将传统事后评价单步走演变为事中事后相结合评价两步走，并以结果的输出与应用作为融合衔接的技术工具，使两过程融为一体。模式将两阶段定位于“基础+升级”结合的迭进评价方式，使阶段与阶段的承接、结果应用的传导有效性、问题整改的效能、绩效评价的效率得到全面提升，使财政评价在不改变投入评价成本等既定环境下，通过“向内挖掘”，聚集更强合力，实现高绩效财政，赋能高质量预算。
迭进式集约化的评价模式，由迭进和集约两部分构成：第一部分是“迭进”。有两个目的，一是循序渐进。是以循序渐进、逐步深化为评价原则，体现于事中事后两评价过程之间的迭代渐进关系，决定了相适宜的迭进方式评价。二是优化结构。与对事后评价单一模式相比，不但使评价更有层次和条理性，而且又兼顾事中环节财政部门的适度参与，使以财政为评价主体的评价链条更趋均衡发展，弥补事前事后两头沉、事中环节薄弱的现状，完善评价链条均衡性，优化了评价结构。第二部分是“集约”。有两层意思，一是相对粗放而言，集约体现的是精细；二是相对浪费而言，集约体现的是节约，解决的是评价活动本身的运行效能问题。“迭进式+集约化”对比传统事后评价能以同样的投入取得更大化收益，推动财政评价活动以至全链条绩效管理由“粗放型”向“集约型”转变。
迭进式评价实现了管理效能和评价收益的“双提升”：一是管理效能提升。该模式是将时间轴前推并分解成两次评价，运行成本（人力、物力、财力）看似比现行的事后评价大，但实际上，首先，项目是同一个项目，两次评价的目的、实施内容和工作量并无本质区别，耗用的时间差别不大，但评价可以更有条理更精细。其次，评价主体不变依然是财政，评价主体投入评价活动的人力，基本上可以是一套人马，且建议保持一套人马（更熟悉工作的来龙去脉），与单一事后评价相比，人力也并不是必须增加。所以在工作量、耗时、人力基本恒定的情况下，相应的成本投入基本不变，但工作更为科学合理。二是评价“收益”提升。迭进式+集约化的模式，是在现有外围条件不变的前提下（项目、内容、主体、人力、耗时等均可不变），通过整合资源优化重组，拓展评价时间、空间和形式，实现评价“收益”提升。这种方式能够及时发现并解决问题，及时输出并应用评价结果，成果更快更多的转化为实际成效，提高项目绩效完成水平。而现行的“事后从零开始评价”单步走，看似省事，但由于没有前期干预与适时引导，不可控因素更多，风险更高，很多绩效问题无法挽回，且评价结果不好被预算吸收利用，评价收益其实较低。迭进式“基础＋升级”的“组合收益”更大，它本质上是一种小成本、大回报的集约行为。
（二）迭进式评价集约化模式的运行机理
第一是全程意识，整体衡量。提升财政绩效管理和评价效能，有必要从整体思维的角度来把握。以全过程意识、上下游思维，统筹考虑评价项目的绩效问题，即每个项目绩效的最终呈现，是事前、事中、事后各个绩效管理阶段相互联系、相互作用的结果。整体角度客观的审视和衡量项目绩效，任何单项阶段都是部分与整体的关系。如果结构和链条上发展不均衡或有短板，纵使单项阶段工作做得再好，也是本末倒置。
第二是重心前移，向前发力。在全过程整体绩效链条上，令现行事后评价介入项目的时间轴前移，即从传统以事后评价为关注的重心适当前移，工作触角适时前延至事中阶段，拓展“发力空间”。在全程视角下，财政运行绩效评价的重心从传统事后单一评价模式，转变为事中和事后协作运行的两步走方式。实际工作中，选取下年预算已确定的项目作为评价项目，而不是当年正在执行的项目。
第三是精准定位，打通要道。将传统评价工作结构分解为事中和事后两步实施是建立在深刻认识事中和事后两者关系和定位上——将两者明确成基础与升级的迭代关系、铺垫与补充的渐进关系。关系定位的厘清与确立，是为了打通两评价过程间的“断点”“堵点”，激活绩效“神经末梢”，畅通评价“毛细血管”，充分发挥组合渐进、协同拉动效应。迭进式评价通过立足整体视域、优化评价结构、改进评价链条合理性，使评价富有层次和逻辑。
第四是合力加码，清障提效。传统“事后评价大兜底”单步走模式进化为“事中＋事后”迭进评价两步走模式，事中与事后遥相呼应，充分发挥组合拉动效应，强化财政评价的导向作用。合力加码，清障提效，无论是单位整改问题效能还是结果应用预算的效率，都会显著提升。一是问题整改方面，单位能在事中评价阶段就即查即改一部分问题，而不必全等到过了一年事后评价时再查再改，且事后评价往往很多问题生米煮成熟饭无法整改，而问题的整改成效又直接关系到以后预算规模，容易导致恶性循环。二是结果应用方面，每年6—10月评价当年项目出具的事中报告，能及时提供给预算部门编审下年预算使用。
三、迭进式评价集约化模式的作用效果（一）迭进式评价集约化的可行性分析
1.不影响现有制度。一是不影响现行的事中绩效监控制度。事中绩效监控的实施主体是预算部门，而迭进模式实施事中评价的主体是财政部门，身份不同，责任不同，角度不同。迭进模式的事中评价其实可以看作是事后评价的“提前进点”，与事后评价活动是一体的。二是不影响现行的事后评价制度。事后评价依然保留，只是纳入迭进评价的其中之一，成为事中评价的升级进阶，而非传统的从零做起。三是不影响事前评估和结果应用，相反，迭进评价集约模式的事中评价能更好的跟踪事前评估和绩效目标情况，能更好的促进结果应用。
2.不是常驻式监督。迭进式的事中评价环节，容易让人误解是类似以前财政常驻式监督。两者是不同的：一是介入程度不同，常驻式监督是派驻到部门单位进行的长周期、常态化的工作，往往要一年或几年时间，是对单位的深度介入。而迭进模式的事中评价只是开展为期一个月甚至更短时间，来年事后评价无需从头做起，用时也不长，是对单位的适度介入。二是工作性质不同，常驻式监督是派驻到单位审核每一笔资金支出的真实合法合规性，类似于成为单位的财务大管家角色。而迭进模式的事中评价环节是全程绩效的“神经中枢”，是为连接事前评估、事后评价、结果应用服务的，起到承上启下的枢纽功能，且侧重效益效果的评价。
3.提升评价结果有效性。任何好的理念、模式，都要能在技术层面行得通才能最终落地。实现该模式的技术路径就是结果的输出与应用，支撑路径的工具就是评价报告。迭进评价的事中报告既是承接事前评估、衔接事后评价的“得力载体”，又能及时有效提供给预算使用，同时完善了预算绩效财政关于事中管理工作留痕，大大提升评价结果的有效性。
（二）对现行模式的简要调整方法
一是项目选取。调整项目筛选时间，改为年末筛选已经定了次年预算的项目，不再筛选当年的项目。
二是启动时间。次年6月按照已选定的项目，直接启动事中评价。事中评价时，视具体情况研判事后评价时间。引入第三方辅助评价的方式调整为第三方中标的项目先按期进行事中评价出报告，再于次年进行事后评价补充，出具两份评价报告，相互衔接结合。
三是完成时间。为提供预算编审工作参考，事中评价应于每年6月启动、11月底之前出具报告，事后评价视情况定，原则上最晚于次年11月底前出报告。
四是具体内容。事中介入时评价组进驻单位、查看资料、现场实勘、民意调查等，重点审核预算执行是否偏离预期目标，产出和结果对目标的实现程度，对发现的问题及时纠偏，提出整改建议。及时评价已经初显的效益效果，研判事后评价介入时间。
来源：《预算管理与会计》2023年第1期 作者：刘康达河北省石家庄市财政局 责编：聂方超 邮箱：yskjyjh@163.com 精 选